الجلسة الثالثة
بدأت فعاليات اليوم الثاني لمنتدى الرياض الاقتصادي بورقة عمل حول البنية التشريعية والقضائية في المملكة قدمها عبدالعزيز محمد القاسم وناقشت الورقة مؤشرات العلاقة بين التشريع والاستثمار حيث اجري استفتاء لرجال الاعمال وتناول التشريع والقضاء وكان من نتائجه تراجع 66 بالمائة من المستثمرين عن استثمارات اساسية بسبب مشاكل تتعلق بصعوبة تطبيق اللوائح والنظم الحكومية حول تفسير التشريعات والتغيرات الحادثة فيها.
واشارت الورقة الى ان المؤسسة التشريعية في المملكة تتكون من مجموعة حلقات يشد بعضها بعض تبدأ بالادارات القانونية في الدوائر الحكومية ولجنتي الانظمة والادارة والشؤون الاسلامية وحقوق الانسان في مجلس الشورى وهيئة الخبراء في مجلس الوزراء ثم مجلس الوزراء والملك ويبلغ اجمالي الكوادر الفنية في تلك الحلقات نحو 735 موظفا تشريعيا وهو عدد منخفض مقارنة بالنسب المماثلة في العالم ففي المملكة متخصص قانوني واحد لكل 6123 فردا وبلغ متوسط عدد الافراد لكل متخصص 1936 في الدول المتقدمة وتعاني المؤسسة التشريعية من ندوة استثمار المعارف التشريعية الحديثة بسبب قلة المبتعثين وندرة التدريب.
وتشير احصائيات معهد الادارة الى انه تم خلال 38 عاما تدريب 3700 موظف في عدد من الدورات القانونية بينما في هونج كونج تم تدريب 700 موظف في عام واحد فقط.
واكدت ان سياسات التشريع هي الموجه الأساسي لاصدار الانظمة واللوائح التي هي مجرد تطبيقات جزئية لتلك السياسات وقد ركزت الانظمة على وضع سياسات التشريع ضمن سياسات الدولة في مجلس الوزراء ولم يؤسس المجلس جهازا يتولى وضع هذه السياسة وقد قصرت مهام هيئة الخبراء بموجب نظام شعب المجلس ولائحة الهيئة على مهام تنفيذية فأدى ذلك الى ترحيل وضع سياسات التشريع الى الادارات القانونية في مؤسسات الدولة وهي ادارات غير قادرة على ذلك لعدم وجود رابط يجمعها ولطبيعة تكوينها وتراكم مهامها مما اضعف التنسيق بين السياسات العامة اقتصادية واجتماعية.
وتقويم التشريعات هو قياس مدى ملاءمتها للاهداف التشريعية كقياس وضوح الحقوق والواجبات مثل جزاء المماطلة واعاقة تنفيذ الالتزام وتقويم مدى بساطة الاجراءات لازالة ما لا ضرورة له منها وقياس مدى تشتت قواعد حقوق وواجبات الموضوع لواحد مما يؤدي الى التكرار والتعارض وقياس مدى مواكبة التشريع للمستجدات الاقتصادية والاجتماعية لضمان فعاليتها وتقويم التشريعات وسيلة لمعرفة نتائج تطبيق تشريع ماقبل وبعد نفاذه ومعرفة اثار التشريع بالمقارنة مع التشريعات المحلية والاقليمية والدولية ومدى مواكبته لخطط التنمية وتوجيهاتها.
التشريع والتنمية
توجه خطط التنمية حسب وظيفتها حركة المجتمع والدولة نحو اهداف استراتيجية تنتظم انشطتهم ويتطلب تحقيق تلك الاهدال تطويرا واسعا في التشريعات يتناسب مع التغيير المرسوم في الخطة وهذه العلاقة الوثيقة بين التشريع وخطط التنمية لم تؤسس لتنظيمها آلية تتناسب مع ضخامة متطلباتها واثارها فأدى ذلك الى فجوات واسعة بين الوضع التشريعي وبين الخطط فمثلا دعت الخطط الى مشاركة القطاع الخاص في تمويل التنمية بيد ان نظام مشتريات الحكومة لايسمح بتصميم عقود تمويل البنية التحتية من نوع عقود (البي او تي او الليسنج) وقد حدث تطور مهم في خطة صياغة الخطة الثامنة فقد نظمت اقتراح التعديلات التشريعية التي تتطلبها الخطةالا ان آلية تحقيق ذلك تتطلب تجهيزا بشريا وتقنيا لاستطلاع الخيارات التشريعية والترجيح بينها الامر الذي لايمكن ان يتحقق بكفاءة عبر التجهيزات الحالية.
النواقص التشريعية
ويقصد بها القواعد الفقهية التي لم تصدر و لم تنظم في وعاء قابل للاستخدام بكفاءة والقواعد النظامية التي لم تصدرها جهات الاختصاص ولا يرد في هذا المقام ما يحتج به عادة من ان الشريعة مرجع لكل الاحكام ذلك ان مرجعية الشريعة تلك لم تمنع المجامع الفقهية وهيئة كبار العلماء من وضع القرارات الفقهية لتنظيم احكام متداولة او جديدة وتشمل النواقص التشريعات العامة والقطاعية فمن امثلة العامة تنظيم الفقه المطبق في المحاكم الشرعية وفقا لقرار هيئة كبار العلماء الذي قرر ان احالة القضاء الى مصادر الفقه الحنبلي الحالية كموضوع مؤقت ريثما يتم تدوين الراجح من الفقه الحنبلي في مدونة واحدة وبيد ان هذا الوضع المؤقت طال امده وهو بحاجة الى مبادرة لتنفيذه يضاف اليه نشر المبادئ التي تستقر عليها المحاكم وتنظيم قواعد التجريم والعقوبة بحيث تعرف الحقوق والواجبات وجزاء الاخلال بها فجريمة مثل خيانة الامانة مثلا تصفها وتعاب عليها التشريعات المعاصرة اما في المملكة فتجريم خائن الامانة امر غامض وعقوبته لم تقع الا في اندر الاحوال مما جرأ الناس على تحمل الامانة وتضييعها ومن التشريعات الناقصة انظمة التجارة التي لم تستكمل بعد وقد ادى تجزئتها الى تدني مستوى الجودة فيها وتشريعات اعمال البنوك المنظمة لقواعد العقود المصرفية وقد اكتفت مؤسسة النقد كسلطة تشريعية بتنظيم الجوانب الاجرائية والحق العام وقليل نادر من القواعد الموضوعية ومنها تشريعات عمل المرأة وقواعد مكافحة التحرش والأعمال المخلة بالآداب العامة المتروكة حاليا لاجتهادات فردية في جهاز الهيئات ومنها قواعد اخلاقيات المهن كالطب والمحاماة والقضاء وغيرها وقد كانت منظمة بدقة في التراث الفقهي الاسلامي ومنها تشريعات الدعم كدعم الاعمال الصغيرة والمتوسطة والبحوث الصناعية.
الشفافية التشريعية
الشفافية التشريعية تعني اتاحة التشريعات ليتمكن اصحاب المصلحة من الوصول اليها ومعرفتها بجهد معقول وقد تأثر مستوى الشفافية في المملكة بجملة اسباب ادت الى ضعف شديد في الشفافية منها: عدم وجوب نشر جزء من التشريعات في الجريدة الرسمية كاللوائح، وكثرة التشريعات الجزئية كالتعاميم، وقد تأسس المركز الوطني للوثائق والمحفوظات بيد انه لم تظهر ممارسته لهذا الدور الحيوي.
وتتكون تشريعات المملكة من مصدرين رئيسيين الاول الفقه الإسلامي المستند الى الشريعة والثاني: الانظمة المستمدة من الفكر التشريعي الحديث بما يتوافق مع الشريعة، وقد تشكلت المؤسسة التشريعية على هذا الاساس بيد ان مسيرة التشريع في المملكة لم تستقر على هذه المنهجية المتوائمة فقد تعرضت الاعمال التشريعية لمجموعة من الهزات في صميم فلسفتها ترتب على تلك الهزات معارك فقهية وفكرية تركت اثارها على المؤسسة التشريعية الامر الذي ادى الى انكماش في الفكر التشريعي بالمملكة ادى الى فوات فرصة تطوير منظور ومنهجية تشريعيتين متفق عليما وكان من اثار ذلك نشوء ازدواجية تشريعية تصل الى حد تجاهل متبادل بين النظامين الفكريين واجهزتهما الحكومية فالمحاكم مثلا تتجاهل التقيد بكثير من الانظمة، والمؤسسة التشريعية تتجاهل تخوفات المؤسسة الفقهية وقد اسهم ذلك في تردد المؤسسة التشريعية وتأخر التشريعات بل الغاؤها احيانا ومن اثار هذا الازدواج تجاهل كليات الشريعة للمنظومة التشريعية الحديثة للمملكة مما افضى الى اضعاف خريجيها وتدني المستوى المهني للمتخصصين في تقديم هذه الخدمات للحكومة والمستثمرين ومنها ضعف هيبة الانظمة باعتبارها مهزوزة الشرعية.
لقد كان يمكن تجنب هذه الازدواجية لو تم تنظيم العلاقة بين المؤسسات الفقهية والمؤسسة التشريعية بطريقة فعالة لادارة حوار مهني تتمخض عنه رؤية منهجية للتشريع يتفق عليها لترفع اداء المنظومة التشريعية.
واشارت الورقة الى ضرورة التوعية القانوية من خلال تقديم المعلومات القانونية بأسلوب مبسط وواضح لتعريف غير المتخصصين بالبيانات القانونية الاساسية مثل عرض البنية العامة للتشريعات الوطنية ومؤسسات القانون والقضاء وتقسيم المحاكم وانواع الخدمات التي تقدمها واجراءات النفاذ اليها والنماذج النمطية لطلب خدماتها وانواع الانشطة في قطاع معين كالشركات او المهن او الصناعات ومتطلبات ترخيصها وغير ذلك من البيانات الاساسية التي تقدم لغير المتخصصين بلغة واضحة ومفهومة وواسعة الانتشار بحيث تصل الى من يحتاجها بمجرد بذل جهد معقول متوقع من مثله.
وتبدو في بيئتنا المحلية ظاهرة التساهل بالحق العام سواء كان التساهل في تنظيم قواعد حمايته كقواعد الاخلاقيات المهنية وقواعد الافصاح وتضارب المصالح او كان التساهل في تطبيق العقوبات المقررة فعقوبات الشيكات لاتكاد تطبق وعقوبات الانظمة التجارية بلا نيابة عامة قوية قادرة على ملاحقة التجاوزات التجارية وهكذا وقد ادى ذلك الى مجموعة من الاثار السلبية على بيئة الاستثمار منها اضعاف الثقة بين المتعاملين في السوق المحلي وانتشار عدم الافصاح في الشركات المساهمة واتجاه الجمهور الى التعامل في الاستثمار وتوظيف الاموال مع مؤسسات وشركات غير مراقبة وتدني الثقة في الخدمات الاستشارية.
وساوت الشريعة بين الجنسين في الحقوق المالية وشرعت في الوقت نفسه قواعد ممارسة المرأة لحقوقها المالية بحشمة وعفاف وقد قرر الفقهاء القواعد الشرعية المنظمة لذلك بيد ان حق المرأة في ممارسة حقوقها تلك تعترضه بعض الصعوبات منها عدم تنظيم قواعد عمل المرأة ومنها التعارض بين التشريعات والممارسة العملية.
البيئة القضائية
حققت المحاكم الشرعية انتشارا وصل الى اكثر من مائتي مدينة وقرية وافتتح ديوان المظالم فروعه في ست مدن وانتشرت اللجان العمالية في ست مدن اما لجان الاوراق التجارية فانتشرت في اربع عشرة مدينة ولم تتجاوز لجنة حسم المنازعات المصرفية مدينة الرياض.
وبلغ معدل القضاة في المملكة 3.97 في مقابل 28.8 في الكويت 41.8 في مصر 41.77 في فرنسا 43.5 في المانيا 55.17 في بريطانيا 22.8 في امريكا.
وينظر القاضي في المحاكم الكبرى في كل من الرياض وجدة ومكة المكرمة والدمام بمعدل 362.6 قضية انهائية مثل اثبات الحياة وحصر الورثة، واثبات الغربة فيما تبلغ حصته من القضايا الحقوقية 287.9 قضية بما يعني انشغال القاضي في امور غير قضائية مثل اعمال التوثيق التي يمكن احالتها الى موظفين ذوي مهارة اقل مما يشغله عن عمله الاساسي وهو الحكم في الخصومات.
وبلغ متوسط معاوني القضاة في ديوان المظالم 2.01 لكل قاض ويشمل هذا الرقم جميع الموظفين غير القضاة العاملين في ديوان المظالم اما في وزارة العدل فقد بلغ الرقم 7.24 في حين بلغ عدد معاوني القضاة في ايطاليا 10.38 وفي هونج كونج 12.75 وفي المانيا 13.65 وفي امريكا 20.7 ونحو 11 في كل من الدنمارك واسبانيا.
وبلغ متوسط انجاز القضايا في ديوان المظالم بالرياض 57% وفي جدة 43% فيما بلغ معدل انجاز القضايا في امريكا والمانيا 98% وفي سنغافورة 94%.
واتضح من الدراسة ان متوسط عدد قوة الشرطة في مدن المملكة الرئيسية بمقدار واحد لكل الف فرد فيما بلغ العدد في امريكا 3.66 وفي اسبانيا 2.89 وفي ايطاليا 5.59.
هيكل المحاكم
واشارت الدراسة الى مايعانيه هيكل المحاكم من خلل فالتظلم ضد التشريعات لم يؤسس في المملكة قضاء للنظر فيه وهو مايسمى بالقضاء الدستوري مما ادى الى تعذر رفع الدعاوي من قبل المتضررين من التشريعات التي قد تخالف النظام الاساسي للحكم مما يستلزم العمل على تأسيس قضاء للتظلم من التشريعات مواز للمحاكم الدستورية في النظم الحديثة وتتأكد الحاجة لهذه المحكمة مع قرب انضمام المملكة الى منظمة التجارة العالمية وتزايد التشريعات وضرورة تصحيح التقاضي امام المجلس الاعلى للقضاء باعتباره الدرجة الثالثة للتقاضي بحكم الواقع العملي حيث لاتوجد اجراءات واضحة تتيح العدالة للجميع في الوصول الى تلك المحكمة مما يتطلب وضع قواعد للنفاذ الى مجلس القضاء الاعلى ليكون التقاضي امام المجلس كاف ولا للجميع بالتساوي وتناولت الدراسة المحاكم المتخصصة حيث تنتشر في المملكة عشرات اللجان التي شكلتها الانظمة وقد أدى وجود تلك اللجان المشتتة الى ضعف شديد في ضمانات استقلال تلك اللجان لان قضاتها موظفون اداريون بدون ضمانات قضائية وقد ادى وجود تلك اللجان الى تشتيت الاختصاص القضائي واستغلاله في المماطلة وادى تقرير حق التظلم من قرارات تلك اللجان أمام ديوان المظالم الى اشغال مستشاري الحكومة في الترافع امام ديوان المظالم دفاعا عن المحكوم له من قبل تلك اللجان مما اضاف عبئا جديدا عليهم من نتائج تشتت تلك اللجان استحالة انتظام تلك اللجان في نشر سوابقها القضائية ثم تناولت الدراسة الاختصاص النوعي للقضاة في المحاكم الشرعية وهو تحديد اختصاصات نوعية للقضاة لتكون المحكمة مقسمة الى قضاة اسرة وقضاة جنايات وقضاة مرور بحيث يتمكن كل اصحاب اختصاص من اتقانه ولتتمكن الوزارة من تصميم برامج تدريب فعالة ولضبط السوابق القضائية بشكل يثري القضاء.
تأهيل وتدريب القضاة
تتولى كليات الشريعة والانظمة تأهيل القضاة ضمن طلابها الا ان مناهج الكليات عامة تستهلك وقت الطالب في موضوعات العبادات والجدل الفقهي وصور المعاملات قبل مئات السنين في الوقت الذي لا تعتني تلك المناهج بالمعاملات الحديثة والانظمة التي تدار بها المحاكم ومؤسسات الحكومة والمجتمع ونادرا مايتم تدريب الطالب على التطبيق الفقهي ففي تحليل لمذكرات الطلاب استنتجنا مجموعة من الملاحظات نجملها فيما يلي:
في دراسة تحليلية للمضمون الفني في مجموعة منتقاة من مقررات الفقه في كلية الشريعة بالرياض ومقررات القانون في جامعة الملك سعود تبين ان حجم التأسيس الفقهي في كلية الشريعة يعادل 29.3% بينما بلغ حجم التأسيس القانوني في قسم القانون 46.6% وبلغ حجم الثقافة الفقهية في كلية الشرية 70.7% بينما بلغ حجم الثقافة القانونية في قسم القانون 53.4% وفي دراسة لعلاقة المقرر بالواقع العملي بلغت في كلية الشريعة 6% بينما بلغت في قسم القانون 40% وفي دراسة اخرى لعرض الوقائع وتطبيق القواعد بلغت في كلية الشريعة 2% بينما بلغت في قسم القانون 10%. وقد تميز المعهد العالي للقضاء بتدريس الانظمة وتقديم بعض فقه المعاملات طبقا للهيكل الحديث الذي يقدم الفقه ضمن نظريات كلية بيد ان المعهد ما زال منحصرا في الدراسة الاكاديمية ولم يطور منهجا مهنيا للتدريب التطبيقي يواكب مدارس التدريب القضائي الحديثة بحيث تكون فترة الدراسة فيه مركزة على التطبيق ودراسة القضايا.
ويعين القضاة الجدد على مرتبة ملازم قضائي وقد نظمت لائحة الملازمين الصادرة عن مجلس القضاء بالقرار رقم 316 لسنة 1401هـ كيفية تدريبهم وقد ركزت اللائحة على ممارسة الملازمين للاعمال الادارية والكتابية اضافة الى جواز اسناد بعض القضايا للملازم ليتولى النظر فيها بيد ان اللائحة لم تستثمر مناهج التدريب الحديثة التي طورتها انظمة القضاء المعاصرة مثل مهارات التحليل والتطبيق القضائي ومزاولة تطبيق القواعد في فروع القضاء المختلفة وممارسة التدريب في المؤسسات ذات العلاقة بالقضاء اضافة الى دورات الادارة القضائية وما اليها ولذلك مازال التدريب القضائي عفوبا لم يبلغ مستوى الاحتراف الضروري.
واعتادت مؤسسات القضاء الحديثة على تحديث خبرات القضاة من خلال برامج تدريب مصممة ليتمكن القاضي من الاطلاع على جديد مهنته ومهارتها ففي هونج كونج مثلا تدرب 600 قاض في سنة 2002م فيما تدرب في الفترة نفسها في المملكة عدد محدود لم يتجاوز 56 قاضيا حيث لم ينعقد في السنتين الماضيتين سوى تسع حلقات نقاش قضائية حسب افادة وزارة العدل.
الشفافية القضائية
المقصود بالشفافية القضائية هو نشر القواعد التي يحكم بها القضاء وبياناته الاحصائية وما يتعلق بذلك وقد بينت الدراسة ان جميع الجهات القضائية لا تنشر السوابق القضائية بانتظام وان القضاء التجاري بمختلف لجانه وهيئاته لم تصدر له قواعد مرافعات تنظم سير التقاضي امامه الامر الذي ادى ضمن اسباب اخرى الى تراجع في جودة اداء القضاء التجاري كما ظهر في معدل انجاز القضايا التجارية والمحاكم الشرعية من جهتها لم تنتظم في تسبيب احكامها الامر الذي يؤدي الى غموض في اسباب الحكم ومرجعه الذي استند اليه وقد ظهر ان الجهات القضائية لا تنشر معدل انجاز القضايا ومتوسط المواعيد باستثناء ديوان المظالم الذي نشر معدل الانجاز ولم ينشر متوسط المواعيد ويؤدي ضعف مستوى الشفافية الى اثار اقتصادية من اهمها صعوبة تحديد وقياس المخاطر القضائية اذ يتعذر على المستثمرين معرفة القواعد التي يطبقها القضاء واجراءات التقاضي ومدته المتوقعة الامر الذي يزيد اسباب التردد في قرارات الاستثمار وربما يعيقها نهائيا كما اظهر الاستطلاع.
تنفيذ الاحكام
تنفيذ الاحكام القضائية هو ثمرة عملية التقاضي برمتها الامر الذي يتطلب عناية خاصة بتفعيل التنفيذ وضبط مدته وتعزيز قدرة الاجهزة القائمة به على ممارسة واجبها في ايصال الحقوق المحكوم بها الى مستحقيها وقد تبين من خلال الدراسة ان نصوص تنفيذ الاحكام غير مترابطة فنظام المرافعات الشرعية يحيل التنفيذ الى الجهة المختصة ونظام الحكم ينيب الملك بتنفيذ احكام القضاء في الوقت الذي لا يوضح نظام المناطق كيف يتم تنفيذ الاحكام وتتداخل سلطات الامارة مع سلطات المحاكم في مسائل التنفيذ وقد صدرت لائحة الحقوق المدنية لتنظيم قواعد التنفيذ ويوازيها مجموعة من الاوامر والتعليمات التي تربك شفافية قواعد التنفيذ لانها لم تجمع في وعاء واحد يمكن الرجوع اليه بسهولة ووضوح يضاف الى ذلك تعدد الجهات المسئولة عن التنفيذ فلدينا الحقوق المدنية وادارات الحقوق في الامارات واقسام الشرطة والمحاكم واللجان القضائية ويؤدي ذلك الى اتاحة الفرصة للمماطلين لتأخير الوفاء بالحقوق والسلطة المختصة بالتنفيذ حاليا لاتملك الصلاحيات الكافية للقيام بواجبها فهي على سبيل المثال لاتستطيع اصدار الامر.
